V Európe existujú štáty s desiatkami novelizácií ústavy, ale aj také, čo po istom čase prijali novu ústavu. Nie však tak skoro, už po 25 rokoch platnosti pôvodného základného zákona. Zoberme si hoci Švajčiarsku konfederáciu. Prvú spolkovú ústavu prijali Helvéti ešte v roku 1848, ale po dvoch desaťročiach sa ukázalo, že ju bude treba zmeniť, a to dosť výrazne. Hospodársky rozvoj si vyžadoval integráciu a prenos viacerých právomoci z kantónov na konfederáciu. Navyše, spolku chýbali kompetencie vo vojenskej oblasti, bez nich si Švajčiarsko nemohlo byť isté vo vojnami zmietanej Európe.
Značne revidovaná ústava sa potom stala základným právnym predpisom Švajčiarska na dlhých 125 rokov. Podľa odborníkov bola na svoju dobu moderná, veď zakotvila základné ľudské práva, vrátane práv politických a viacerých prvkov priamej demokracie. Ale v 60. rokoch minulého storočia to už mnohým nestačilo. Možno stojí za zmienku, že diskusiu o ústavných zmenách rozprúdila aféra s predraženým nákupom nadzvukových stíhačiek Mirage. Švajčiarske zákonodarstvo sa však nezvykne ponáhľať, a tak prípravy na reformu ústavy trvali až do konca storočia – 35 rokov! Dovtedy sa diskutovalo o jej rozsahu i hĺbke. A hľadal sa kompromis prijateľný pre väčšinu politického spektra. Napokon nová spolková ústava bola na svete a platnosť nadobudla symbolicky na prahu nového tisícročia – 1. januára 2000.
Venujeme sa tomu trocha obšírnejšie a hneď na úvod, lebo tvorcovia Ústavy SR sa nechali inšpirovať aj švajčiarskym príkladom. V našom rozhovore to priznal jeden z nich, Ľubomír Fogaš z Právnickej fakulty UK v Bratislave: "Sám som sa dosť zaoberal štúdiom niektorých ústav vo Švajčiarskej konfederácii,“ povedal, "najmä s prihliadnutím na to, že Slovensko bolo vtedy stále súčasťou federácie.“
Pri tejto dôležitej okolnosti sa teraz na chvíľu pristavíme.
Varená z vody? Šitá horúcou ihlou?
Slovenská ústava vznikala v hektickej dobe, keď česko-slovenská federácia "dosluhovala“ a víťazi júnových parlamentných volieb v roku 1992 na českej a slovenskej strane (HZDS a ODS) sa nevedeli na ničom dohodnúť. Preto nevylučovali ani rozdelenie spoločného štátu. Ústavu však bolo treba pripraviť tak či tak, išlo o starú podlžnosť, veď so slovenskou (podobne ako s českou) národnou ústavou počítal – popri federálnej ústave – už zákon o československej federácii z roku 1968!
V polovici júna 1992 vytvorila vláda Vladimíra Mečiara komisiu pre prípravu ústavy. "Bolo to niekedy v polovici júna 1992, keď nás pozvali do Trenčianskych Teplíc, do tamojšieho vládneho zariadenia,“ spomína Fogaš, v tom čase popredný predstaviteľ strany ľavicových demokratov. "Traja sme tam boli takmer tri týždne – Milan Čič, Milan Sečanský (obaja za HZDS) a ja za SDĽ. Do ustanovenia za federálneho ministra zahraničia sa na práci zúčastňoval aj Jozef Moravčík (HZDS) či Milan Janičina (SNS) a na texte k prokuratúre pracoval Ivan Gašparovič. Jeden deň medzi nás prišiel aj premiér Vladimír Mečiar.“
Foto: TASR, PETER BRENKUS
Pracovné verzie textu ústavy posudzovali v jednotlivých fázach prípravy rôzne porady vládnych politikov, ktoré na Úrad vlády alebo do Trenčianskych Teplíc zvolával Mečiar. "Sadli sme si a prechádzali ústavu hlavu po hlave a každý sa prihlásil, na ktorom článku bude môcť viac pracovať,“ to už je zo spomienok profesora Čiča. Druhého júla 1992 však Čiča vymenovali za podpredsedu federálnej vlády a potom sa už musel častejšie zdržiavať v Prahe. Zrejme aj preto práce na odôvodnení ústavy koordinovala neskôr ministerka spravodlivosti Katarína Tóthová, nominantka za HZDS.
Medzitým pokračovali rokovania ODS a HZDS o budúcej podobe spoločného štátu. V prvej fáze prípravy vládneho návrhu Ústavy SR ešte nebolo nič definitívne isté, veď konečné rozhodnutie o zániku federácie padlo až na schôdzke Mečiara s Václavom Klausom v záhrade vily Tugendhat 26. augusta 1992. Dovtedy sa nehovorilo o plnej ústave samostatného štátu, ale o ústave zvrchovanej Slovenskej republiky v rámci federatívneho česko-slovenského štátu. A členovia komisie mali pri koncipovaní textu ústavy okrem teórie ústavného práva aj platnú federálnu ústavu.
"Do polovice júla 1992 prevládala orientácia na republikovú ústavu v rámci voľnejšej federácie, dokonca s prvkami konfederácie,“ uviedol v našom rozhovore Milan Sečanský, ktorý vtedy predsedal ústavnoprávnemu výboru Národnej rady, "Uvažovalo sa napríklad s kolektívnou hlavou Slovenskej republiky, a nie s prezidentom.“
Ako to videl docent Fogaš? "Mysleli sme si, že k textu sa ešte po niekoľkých týždňoch vrátime a budeme ho ďalej dotvárať. V tom čase, okolo polovice júla, sme netušili, že sa veci spojené so zánikom federácie natoľko urýchlia. Len tak sa mohlo stať, že náš text išiel do parlamentu ako vládny návrh bez dôvodovej správy. Tá sa tvorila až dodatočne a takpovediac za pochodu.“ Poslanci ju dostali až krátko pred zasadnutím parlamentu. Ale vari nie sú v dejinách chvíle a zlomy, keď sa treba rozhodnúť rýchlo a prijať takéto dokumenty bez nekonečných diskusií? Vtedy sa dajú azda ospravedlniť aj improvizácie a mimoriadne postupy?
S odstupom času však kritici vyčítajú slovenskej ústave práve to, že bola šitá horúcou ihlou, čoho dôsledkom sú vraj i jej časté novelizácie. Už pri prerokúvaní návrhu Ústavy SR 31. augusta 1992 zazneli výhrady z radov opozície, že k nemu neprebehlo ani riadne pripomienkové konanie. Ale naozaj neprebehlo? "Času bolo tak malo,“ približuje Štefan Grman, vtedajší šéf legislatívnej sekcie na Úrade vlády, "že namiesto riadneho konania som z poverenia premiéra zvolal do zasadačky vlády zástupcov jednotlivých rezortov na konferenčné prerokovanie návrhu ústavy predtým, ako ho schváli vládny kabinet. Členovia vlády dostali zároveň pokyn premiéra, aby mi odovzdali svoje pripomienky.“ Predpokladalo sa, že náročnejšia oponentúra textu ústavy prebehne vo výboroch Národnej rady.
Neobstojí celkom ani kritika, že sa varilo z vody, bez politického konsenzu a zapojenia odborných kruhov. Vládny návrh ústavy vznikol síce za dva a pol mesiaca, a teda v rekordom čase, ale nezrodil sa na pustom mieste. Boli tu výsledky práce dvoch komisií, ktoré v rokoch 1990 – 1991 vytvorila Národná rada. Obe viedol profesor Karol Plank, vtedajší predseda Najvyššieho súdu SR, a pripravili dve verzie ústavy – jednu pre samostatný štát, druhú pre Slovenskú republiku, ako súčasť federácie. Čičova komisia mohla navyše čerpať z rôznych návrhov slovenskej ústavy, ktoré predtým pripravili právni experti jednotlivých politických strán (SNS, HZDS, KDH, DS).
Bolo teda na čo nadväzovať…
Kto načal tému revízie ústavy?
Počas dvojdňovej parlamentnej rozpravy, ale aj po prijatí ústavy – prakticky až dodnes – sa najviac diskutovalo a diskutuje o jej úvodnej časti – preambule, ktorá sa začína slovami: "My, národ slovenský…“ Podľa kritikov v dôsledku toho prevládol v celej ústave národný princíp nad občianskym – štátna moc predsa pochádza od občana. Obhajcovia úvodnej formulácie upozorňujú na záverečné slová preambuly: "my, občania Slovenskej republiky uznášame sa prostredníctvom svojich zástupcov na tejto ústave“. Áno, ale na prvom mieste je tam národ – trvajú na svojom kritici.
Z Grmanovho svedectva vyplýva, že preambula ústavy sa rodila asi najťažšie, lebo mala až osem rôznych verzií. Kto najviac ovplyvnil jej výslednú podobu? Mečiar menoval v rozhovore pred niekoľkými rokmi vtedajšieho podpredsedu HZDS Augustína Mariána Húsku. Fogaš si myslí, že výsledný text vznikol v spoluautorstve a tvorili ho viacerí predstavitelia vtedajšej kultúry, medzi nimi určite Ivan Hudec (vtedy poslanec za SDĽ).
Mimochodom, pôvodný text preambuly sa menil aj počas rozpravy o Ústave SR v Národnej rade na základe prednesených pripomienok. Poslancom maďarskej koalície MKDH – Együttélés však ani to nestačilo, a krátko pred hlasovaním demonštratívne opustili rokovaciu sálu. Predtým Pál Csáky z MKDH reagoval na Mečiarovo tvrdenie, že návrh ústavy je v otázke národnostných menšín na úrovni európskeho štandardu, slovami: "Ide takmer o európske minimum.“
Navyše, zďaleka nie každá ústava má aj preambulu. Napríklad spomedzi 15 "starých“ členských štátov Európskej únie ju obsahujú len ústavy piatich z nich: francúzska, írska, nemecká, portugalská a španielska. Profesor Čič sa pri jednej príležitosti vyznal, že pri tvorbe Ústavy SR sa najviac inšpiroval práve francúzskou ústavou. A docent Fogaš si spomenul, že členovia vládnej komisie mali poruke aj novú ústavu Španielska, prijatú v roku 1978, čiže relatívne nedávno. A práve preambula španielskej ústavy ako jediná hovorí o španielskom národe ako o zdroji ústavy.
Foto: Ľuboš Pilc, Pravda
Preambuly s menovaním etnického národa ako zdroja ústavy však nachádzame napríklad aj v slovinskej a chorvátskej ústave. Ústavní právnici predpokladajú, že najmä nové štáty, ktoré vznikali koncom minulého storočia, rozpadom federácií chceli aj týmto spôsobom zvýrazniť svoju etnicitu. Dosť na tom, že prvé návrhy na novelizáciu Ústavy SR zazneli už rok po vzniku samostatného štátu a týkali sa predovšetkým textu jej preambuly. Na takmer trojtisícovom zhromaždení v Komárne začiatkom januára 1994 požadovali predstavitelia maďarskej menšiny okrem toho „priznanie jej kolektívnych práv“ v slovenskej ústave.
Niektoré "slabšie“ miesta ústavy sa však javili ako také len preto, že vo viacerých prípadoch odkazovali na tzv. obyčajné, v tom období ešte neprijaté zákony. Napríklad ústavou predpokladaný zákon o používaní jazykov menšín parlament schválil až v roku 1999. To vôbec neznamená, že text ústavy si nevyžadoval zmeny, veď vznikal v podmienkach federácie a v tom čase musel brať ohľad na federálnu ústavu. Už v prvých rokoch existencie samostatnej Slovenskej republiky na to upozorňovali niektorí ústavní právnici aj politici.
Kým im však išlo spravidla o čiastkové zmeny, Vladimír Mečiar, v tom čase už trojnásobný premiér, prišiel – pre mnohých nečakane – s požiadavkou veľkej revízie ústavy. Stalo sa tak v marci 1996 na 6. republikovom sneme HZDS, ktorý ho znovu zvolil za svojho predsedu. "Celková revízia by mala určiť, či na Slovensku bude model parlamentný, prezidentský alebo kancelársky,“ vyhlásil Mečiar. V tom čase vrcholili jeho rozpory s prezidentom Michalom Kováčom, a tak nebolo ťažké uhádnuť, za ktorý model by sa prihováral Mečiar. Odmietol totiž návrhy opozície voliť hlavu štátu priamou voľbou, čo by posilnilo postavenie prezidenta.
Opozícia sa však nevzdala a svoj zámer sa rozhodla uskutočniť v nasledujúcom roku petíciou a presadením otázky o priamej voľbe prezidenta v chystanom referende o vstupe SR do NATO. Išlo o prvý vážnejší pokus zmeniť ústavu, minister vnútra však referendum zmaril, keď túto otázku nedal vytlačiť na hlasovacie lístky. Opozícia potom vyzvala svojich voličov, aby takéto ľudové hlasovanie bojkotovali, čo sa aj stalo (na referende sa koncom mája 1997 zúčastnilo iba 9,5 percenta oprávnených osôb).
Pri príležitosti piateho výročia platnosti ústavy prebehla v médiách diskusia o nevyhnutnosti jej zmien. Ale ani vtedajší koaliční politici neboli zajedno v potrebe celkovej revízie. V televíznej debate sa proti nej vyjadril napríklad poslanec za SNS Jaroslav Paška. Predstaviteľ Slovenska pri Európskom súde pre ľudské práva Robert Fico (v tom čase poslanec za SDĽ) vyslovil obavy, že vládnu väčšinu vedie k úvahám o zmenách ústavy predovšetkým snaha obmedziť postavenie Ústavného súdu SR. (Ten sa medzitým postavil proti vláde v spore o referendovú otázku a zastal sa Františka Gauliedera, ktorý prišiel o poslanecký mandát po tom, čo začal kritizovať vládnu politiku vlastnej strany – HZDS).
Na lámanie chleba však prišlo až po skončení vládnutia Mečiara a jeho hnutia v jeseni 1998. Vláda širokej koalície a obnovená Národná rada pristúpili po voľbách k možným ústavným zmenám vytvorením parlamentnej komisie, ktorá mala preskúmať najprv funkčnosť platnej konštitúcie. Jej kľúčoví členovia začiatkom januára 1999 odpovedali na anketovú otázku, či by osobne uprednostnili revíziu doterajšej ústavy alebo vypracovanie úplne nového textu dosť jednoznačne: jednoduchšie by bolo prijať novú ústavu, ale zrejme to nepôjde. Prečo nie, veď nová vládna koalícia (SDK, SDĽ, SMK a SOP) mala v parlamente potrebnú ústavnú väčšinu, ba ešte viac – 93 poslancov? "Lebo značná časť poslancov SDĽ odmieta tento krok a bez ich podpory sa ťažko bude dať realizovať,“ prezradil Peter Kresák (vtedy poslanec za Stranu občianskeho porozumenia).
Ďalší vývoj dal tejto zdržanlivosti zrejme za pravdu.
Načo je klauzula večnosti?
Prvé novely ústavy sa týkali postavenia a voľby prezidenta republiky. Jej tvorcovia si v roku 1992 zrejme nevedeli predstaviť, že rozhodujúce sily v krajine sa raz nedokážu zhodnúť na žiadnej osobe nástupcu hlavy štátu, ktorá by prešla hlasovaním v parlamente. Ale prvýkrát sa tak stalo už po skončení 5-ročného funkčného obdobia Michala Kováča. Preto prvá novela ústavy presunula právomoci prezidenta na predsedu Národnej rady a druhá v roku 1999 zaviedla priamu voľbu hlavy štátu. Zároveň upravila jeho status a kompetencie.
Dosiaľ najvýznamnejšia a najrozsiahlejšia bola novelizácia z februára 2001, ktorú vypracovali koaliční poslanci Peter Kresák, Ladislav Orosz a Ivan Šimko. Umožnila preniesť výkon časti práv Slovenskej republiky na Európsku úniu a upravila postavenie i kompetencie prakticky všetkých štátnych orgánov. Súčasne rozšírila aj právomoci Najvyššieho kontrolného úradu SR, upravila postavenie Národnej banky Slovenska a vydávanie občanov na trestne stíhanie pred medzinárodný súdny tribunál. Novela ďalej umožnila vytvoriť vyššie územné celky (VÚC), predĺžila lehotu zadržania podozrivej osoby z 24 na 48 hodín a umožnila zriadiť inštitút verejného ochrancu práv občanov (ombudsmana).
Každá ústava je poplatná dobe, v ktorej vznikala, žiadnej však neprospievajú pričasté zmeny.
Mečiar, ktorý ako premiér volal po "celkovej revízii“ ústavy, teraz už z opozičných lavíc ostro kritizoval jej novelizáciu. "Pripravený dokument nemôžeme podporiť,“ vyhlásil v mene HZDS, "a považujeme ho doslova za zradu štátnych a národných záujmov.“ Podobne sa vyjadrili predstavitelia vtedajšej SNS. Poslanec Jozef Prokeš dokonca vystríhal: "Vláda pripravuje také zmeny v ústave, ktoré by otvorili cestu k dezintegrácii až k zániku Slovenskej republiky.“
Nič také sa prirodzene nestalo, v nasledujúcich rokoch však bolo možné pozorovať lavínu menších noviel – čiastkových zmien ústavy. Už v roku 2005, po šiestich novelizáciách, niektorí ústavní právnici konštatovali, že z pôvodného textu zostalo len okolo 70 percent. Koľko ho tam bolo po jedenástich (v roku 2012) a ostáva po doterajších sedemnástich novelách?
Takmer každá novelizácia alebo jej výklad sa začínala vysvetľovaním zvláštnych okolností, ktoré sprevádzali zrod ústavy. A ten sa skutočne udial v porevolučnej hektickej, chvíľami až chaotickej dobe. Každá ústava je poplatná dobe, v ktorej vznikala, žiadnej však neprospievajú pričasté zmeny. V súvislosti s Ústavou SR a jej novelizáciami nie sú zriedkavé varovania odborníkov, aby sa nestala trhacím kalendárom.
Varovania sú o to oprávnenejšie, že prijatie niektorých noviel Národnou radou nebolo – mierne povedané – celkom domyslené a viedlo k ďalším novelizáciám ústavy. Za všetky stačí uviesť ústavný zákon č. 210 z roku 2006, nazvaný docentom Oroszom na jednej konferencii "ústavným kotrmelcom“. Návrh sledoval zúženie procesnoprávnej imunity poslancov NR SR, zákon ju však v skutočnosti rozšíril. O šesť rokov – po opakovanej kritike odborníkov i širšej verejnosti – musela byť prijatá ďalšia novela, ktorá chybu zákonodarcov naprávala.
V tejto súvislosti vzniká otázka, či najvyšší zákonodarný zbor nemôže za určitých nepriaznivých okolnosti uskutočniť také zmeny v ústave, ktoré budú odporovať jej princípom, jej duchu a demokratickému charakteru? Najmä po druhej svetovej vojne a skúsenostiach s totalitnými režimami sa západoeurópske štáty proti takejto možnosti poistili a zahrnuli do svojich ústav tzv. nezmeniteľné ustanovenia. Typickou je v tomto ohľade "klauzula večnosti“ v základnom zákone Nemeckej spolkovej republiky, ktorá nepripúšťa zmenu ústavných článkov, garantujúcich podstatné náležitostí demokratického právneho štátu. V Ústave SR je takouto poistkou predovšetkým jej článok 12, odsek 1. Jeho druhá veta znie: "Základné práva a slobody sú neodňateľné, nescudziteľné, nepremlčateľné a nezrušiteľné.“
Pričastý výskyt zmien ústavy by mohla obmedziť aj zložitejšia procedúra ich schvaľovania. V Ústave Nórskeho kráľovstva, ktorá platí od roku 1814 až doteraz, sa na každú zmenu vyžaduje nielen súhlas kvalifikovanej (dvojtretinovej) väčšiny nórskeho parlamentu (Stortingu), ale každý navrhovaný dodatok definitívne schvaľuje až zákonodarný zbor, ktorý vzíde z nasledujúcich parlamentných volieb.
Nech zmena dozreje a čas ukáže, či je až taká nevyhnutná. Nehovoriac o tom, že čas niekedy zmetie problém zo stola. Pred dvanástimi či trinástimi rokmi sa u nás opäť začalo diskutovať o potrebe novej ústavy alebo aspoň úplnej revízie "starej“. Súviselo to aj s prijímaním euroústavy, ktorá by priniesla nové prvky do práva Slovenskej republiky, ba zrejme by zmenila celú koncepciu jej základného zákona. Očakávania, že príprava novej ústavy sa dostane do programového vyhlásenia prvej Ficovej vlády, sa však nepotvrdili. A ratifikačný proces euroústavy sa po neúspešných referendách v niektorých štátoch EÚ medzitým úplne zastavil.
Pomaly s tým trhaním ústavy!, nabádajú ústavní právnici. Pozrite, americká ústava má už takmer 230 rokov, a hoci pôvodný text bol v mnohom prekonaný dodatkami a rozhodnutiami Najvyššieho súdu USA, tá ústava naďalej platí…
