Mali sme úradnícke aj poloúradnícke vlády. Jedna vyhlásila mobilizáciu

Politická nestabilita a hospodárske krízy, vojnové hrozby a povojnový chaos. Nepokojné časy najviac prajú vzniku úradníckych vlád, nazývaných aj technokratickými, nestraníckymi alebo vládami odborníkov. V našich zemepisných končinách sme ich zažili už pred sto rokmi, krátko po vzniku Československej republiky. Niekedy však nezodpovedali svojmu názvu ani poslaniu.

19.05.2023 12:00
Masaryk Baťa Černý v Zlíne Foto:
Zľava T. G. Masaryk, Jan Černý a Tomáš Baťa na návšteve Zlína.
debata

Podľa politológov úradnícka vláda vzniká v parlamentnej demokracii najčastejšie po rozpade vládnej koalície, aby preklenula obdobie do predčasných alebo riadnych volieb. „Úradnícky kabinet nie je porážkou demokracie, je iba prehrou politiky,“ objasnil spisovateľ Karel Čapek.

Už dva roky po vzniku ČSR musel koaličnú vládu Vladimíra Tusára po rozkole v jeho sociálno-demokratickej strane nahradiť úradnícky kabinet Jana Černého.

Pôvodne malo ísť len o personálnu obmenu kabinetu na pôdoryse dovtedajšej koalície, prezident Tomáš G. Masaryk sa však rozhodol pre zásadnejšie riešenie.

Premiér mal trému pred politikou

Jana Černého poznalo v tom čase v Čechách a tobôž na Slovensku veľmi málo ľudí. Do roku 1920 totiž pôsobil iba na Morave, v tamojšej zemskej správe.

Novinárske eso prvej republiky Ferdinand Peroutka charakterizoval Černého ako dobrého a svedomitého úradníka, ktorý pociťoval trému pred politikou. „Keď videl, že sa k nemu blíži politik, nemohol sa zbaviť dojmu, že sa blíži problém,“ napísal Peroutka.

Ako nástupcu či náhradníka si Černého vybral údajne sám Tusár, tiež Moravan (pochádzal z Brna), a navrhol ho prezidentovi Masarykovi. Ten podľa českého historika Antonína Klimeka zvažoval ďalšie tri mená, vrátane svojho blízkeho spolupracovníka a ministra zahraničných vecí Edvarda Beneša, nakoniec sa však rozhodol pre Černého.

Zľava T. G. Masaryk a Edvard Beneš, rok 1928. Foto: SNK
Masaryk, Beneš, 1928 Zľava T. G. Masaryk a Edvard Beneš, rok 1928.

Treba vari pripomenúť, že Masaryk mal väčšie právomoci ako súčasní prezidenti Česka alebo Slovenska. Inšpirovaný pobytmi v USA chcel pôvodne zaviesť v ČSR americký model prezidentskej republiky. Ministri by boli prezidentovými sekretármi, pri ich menovaní by mal Masaryk voľnú ruku, čo by mu umožnilo vyberať aj spomedzi odborníkov mimo parlamentu.

Z Klimekovych zistení však vyplýva, že Masaryk narazil na odpor straníckych lídrov a musel sa uspokojiť so „zmiešaným“, akýmsi poloprezidentským systémom. Predstavitelia najsilnejších strán mu umožnili samému určiť niekoľkých šéfov rezortov z ľudí blízkych hradu alebo ponúkli mu troch, štyroch kandidátov na ten či onen ministerský post. Nech si spomedzi nich hlava štátu sama vyberie a má posledné slovo.

Mimochodom, o poloprezidentskom systéme sa na Slovensku diskutovalo pred 12 rokmi po tom, čo vláda Ivety Radičovej nedostala dôveru parlamentu. Radičová musela podať demisiu, prezident Ivan Gašparovič ju poveril vedením rekonštruovanej vlády do predčasných volieb, ktoré sa konali v marci 2012.

Medzitým sa však zákonom č. 356/2011 novelizovala ústava a posilnili sa niektoré právomoci hlavy štátu. Podľa jedných ústavných právnikov tým vznikol na Slovensku poloprezidentský systém, podľa druhých, napríklad Ladislava Orosza, „systém s prvkami poloprezidentské­ho“.

Zrekonštruovaná vláda vykonávala svoj dočasný mandát pod kuratelou hlavy štátu, ktorý prestal byť v krízových situáciách iba neutrálnym arbitrom, ale stal sa aktívnym politickým hráčom. Svedčia o tom aj udalosti na Slovensku v ostatných týždňoch.

Keď vláda len úradovala

Na rozdiel od súčasných pomerov sa pred sto rokmi o zložení prechodnej vlády verejne nediskutovalo a médiá sa nepredháňali v tom, ktoré skôr uhádne meno nového premiéra či niektorého ministra. Nevideli ani do zákulisných rokovaní a keď do niektorých aj videli, nevynášali to na verejnosť. O to viac potom kritizovali (najmä noviny vo vlastníctve opozičných strán) jednotlivé kroky kabinetu. Napríklad ľudová strana; jej vodca Andrej Hlinka sa nikdy netajil tým, že je zásadne proti úradníckej vláde ako takej i proti jej rozhodnutiam vzhľadom na Slovensko.

V deň nástupu Černého do funkcie – 15. septembra 1920 – poslal Masaryk novému ministerskému predsedovi list, v ktorom mu predostrel svoju predstavu fungovania úradníckej vlády.

„Vaša vláda má byť vládou pracovnou, a to v pravom zmysle slova. To neznamená ani v najmenšom odklon od smeru odstupujúcej vlády. Vaša vláda je prechodná, očakávam však, že sa ako celok i jednotliví jej členovia nedáte tým vôbec zdržiavať od usilovnej práce administratívy.“

Napokon, aj podľa uznávaných tvorcov modernej politológie (napríklad Valentina Hermana alebo Johna Popeho) je funkciou úradníckej vlády „výkon bežnej správy krajiny“ či „dohľad nad administratívnou prevádzkou štátnej správy, a nie riešenia koncepčných otázok politiky".

Tie si ani pred storočím nenechali vziať vplyvní muži v pozadí, predovšetkým hlava štátu a lídri najsilnejších strán.

Sám Černý vo vládnom vyhlásení priznal: „Našou politickou úlohou je poslúžiť stranám a získať pre ne čas, kým budú schopné dohodnúť sa na zostavení vlastnej vlády.“

Zuzana Čaputová Čítajte aj Prezidentka: Štefánik a Masaryk boli kľúčovými osobnosťami pre vznik ČSR

Na rozdiel od ústavných listín súčasného Slovenska alebo i Česka mala prvá ČSR možnosť ustanovenia úradníckej vlády zakotvenú priamo v základnom zákone štátu.

Článok 78 ústavy z roku 1920 totiž umožňoval prezidentovi republiky určiť po prijatí demisie kabinetu, kto bude v krajine dočasne vládnuť až do vzniku riadnej vlády.

Navyše, prechodná vláda nemusela podľa prvorepublikovej ústavy požiadať o dôveru parlament (Národné zhromaždenie).

Za nitky ťahala z úzadia Päťka

Podstatný bol výber dočasného premiéra a ministra financií. Masaryk sa snažil pritom vymedziť voči praxi, prevládajúcej v rakúsko-uhorskej monarchii, kde úradnícke vlády boli „cisárovými kabinetmi“ a usilovali sa zariadiť na čo najdlhšie obdobie. Preto pozostávali väčšinou z aristokratov, u ktorých sa predpokladalo, že budú po vôli panovníkovi. Aj na čele takejto vlády stál zvyčajne známy šľachtic.

Už na začiatku existencie ČSR parlament zrušil u nás šľachtické tituly a aristokracia prišla o väčšiu časť svojich majetkov. Podľa českého politológa Lubomíra Kopečka sa však i v demokratickej republike zachovala tradícia stavať na čelo úradníckych vlád a vybraných ministerstiev prezidentovi blízkych ľudí.

Nešlo však len o prezidenta. Úradnícke vlády v prvej republike riadila v skutočnosti tzv. Päťka. Vznikla zároveň s Černého kabinetom a tvorili ju lídri piatich najsilnejších československých politických strán. Päťka podľa Kopečka zabezpečovala parlamentné zázemie prechodnej vlády a zároveň vystupovala ako orgán, ktorý ju „úkoloval“. Peroutka preto tvrdil, že „Päťka vládla a úradnícky kabinet administroval“.

Úradnícka vláda sa zvykne definovať ako kabinet, ktorý má na čele nestraníka. Západní politológovia Duncan McDonell a Marco Valbruzzi idú ešte ďalej, keď za nestraníckeho člena vlády považujú iba osobu, ktorá nielenže nie je riadnym členom nejakej politickej strany, ale nikdy nevykonávala verejné funkcie pod záštitou politickej strany (koľko je takých v aktuálnej Odorovej vláde?). Podobným prísnym kritériám celkom určite nevyhovoval ani Jan Černý. A už vôbec nie ministerský predseda nadväzujúcej (polo)úradníckej vlády Beneš.

Príležitosť na nepopulárne opatrenia

V lete 1921 už bolo zrejmé, že Černého kabinet dlho nevydrží. Stal sa terčom kritiky troch nesocialistických, tzv. občianskych strán, zastúpených v Päťke (ďalšie dve boli socialistické). Dôvod? „Vyčítali dočasnému premiérovi, že príliš oddane vykonáva prezidentove želania,“ približuje Klimek.

Masaryk akoby na truc menoval v septembri 1921 za nového úradníckeho premiéra dovtedajšieho šéfa diplomacie Beneša. V posledných parlamentných voľbách totiž Beneš kandidoval za Čs. stranu socialistickú, rád však zdôrazňoval svoje nadstraníctvo.

Dve úradnícke vlády po sebe – je to normálne? Benešova vláda však bola skôr „poloúradnícka“. Aj Beneš ju označoval za „medzičlánok“ medzi úradníckym kabinetom a parlamentnou vládou“. O tom svedčilo i jej zloženie.

V 17-člennej vláde zasadlo sedem nestraníckych ministrov (vrátane J. Černého, ktorý viedol rezort vnútra), štyri kreslá obsadili odborníci a šesť – ministri so straníckou knižkou. Len dvaja členovia tejto vlády boli slovenskej národnosti – Vladimír Fajnor, dovtedy predseda Vrchného súdu v Bratislave a Vladimír Mičúra, v tom čase podpredseda ľudovej strany.

Slovenský právnik Vladimír Fajnor bol členom... Foto: SNK
Vladimír Fajnor Slovenský právnik Vladimír Fajnor bol členom troch úradníckych vlád.

Podľa typológie McDonnela a Valbruzziho išlo skôr o stranícku než nestranícku prechodnú vládu, navyše so známym politikom na čele.

Do tejto kategórie poloúradníckych vlád zrejme patril aj kabinet Jozefa Moravčíka, ktorý vznikol o sedem desaťročí neskôr, dva roky po rozdelení spoločného štátu a krátko po páde druhej Mečiarovej vlády.

Moravčíkov kabinet tvorili väčšinou zástupcovia dovtedy opozičných parlamentných strán a nestraníci. Jeho hlavnou úlohou bola príprava predčasných volieb, ktoré sa aj uskutočnili po pol roku, koncom septembra 1994.

Ale vráťme sa do 20. rokov minulého storočia. Prezident spolu s Päťkou nechali Benešovu vládu vykonať niektoré nepopulárne opatrenia, napríklad odloženie obecných volieb a tzv. malý školský zákon, ktorý riešil otázku vyučovania náboženstva. Uvádzame to na okraj tvrdení, že prechodná vláda musí zachovávať status quo a nemôže prijímať významnejšie rozhodnutia. Môže, a ešte aké!

V jeseni 1922 Pražský hrad a Päťka usúdili, že dozrel čas, aby (polo)úradnícky Benešov kabinet vystriedala čisto stranícka vláda agrárnika Antonína Švehlu. Tá potom podala demisiu až v deň parlamentných volieb 15. novembra 1925.

Generál na čele vlády odborníkov

Prvá republika sa neskôr utiekala k (polo)úradníckym vládam ešte dvakrát.

Vláda už na druhý deň svojej činnosti vyhlásila mobilizáciu.

Už päť mesiacov po menovaní, v marci 1926, padol druhý Švehlov kabinet a Masaryk povolal do čela ďalšej úradníckej vlády osvedčeného J. Černého. Mala iba 13 členov, z toho opäť len dvoch Slovákov (Juraja Slávika a Jozefa Kállaya). Prvý z nich však viedol až dva rezorty – poľnohospodárstva a unifikácie (zjednocovania zákonov v Česku a na Slovensku, ktoré vychádzali z rakúskeho resp. uhorského práva).

Podľa predstáv Masaryka a jeho blízkeho okolia mal tento kabinet pôsobiť aspoň do prezidentských volieb na jar 1927, ale vydržal iba pol roka, do októbra 1926. Na základe dohody relevantných politických strán ho vystriedala tretia, čisto stranícka Švehlova vláda.

Masaryk, Štefánik, Československo, ČSR republika Čítajte aj Mohlo Československo prežiť ako únia?

Na samom konci prvej republiky, 22. septembra 1938, vznikla úradnícka vláda generála Jana Syrového. Zo 17 jej členov boli len dvaja straníci, z toho jeden Slovák – v tom čase pedagóg a budúci diplomat Matúš Černák – zastupoval ľudovú stranu. Ďalší dvaja Slováci, právnik Vladimír Fajnor a ekonóm Imrich Karvaš boli nestraníci.

Vláda už na druhý deň svojej činnosti vyhlásila mobilizáciu. Štát sa mienil postaviť agresii zo strany hitlerovského Nemecka. O týždeň však nasledovala zrada západných spojencov v Mníchove a ich pre ČSR potupná dohoda s Hitlerom. Vláda Syrového musela akceptovať jej podmienky – odstúpenie Sudet Nemecku a južného slovenského pohraničia Maďarsku.

Vznikla výrazne oklieštená druhá republika. Dva mesiace jej vládol druhý značne obmenený kabinet Syrového. Tentoraz ho tvorili takmer na 90 percent výhradne nestraníci, zo Slovákov už len Karvaš a Fajnor, ten však po desiatich dňoch odstúpil.

Podľa britského politického vedca Kevina Featherstona býva úradnícka vláda v demokratických štátoch dôsledkom pomerného volebného systému, ktorý častejšie plodí neživotaschopné vládne koalície. Takýto systém s prebujneným straníctvom malo už medzivojnové Československo. A má ho i dnešné Slovensko. Prečo sa úradnícke vlády nevyskytujú vo Veľkej Británii? „Práve preto, že tu máme iný volebný systém,“ odpovedá profesor Featherston.

Fín Kekkonen vytvoril až šesť úradníckych vlád

Úradnícke či technokratické vlády neboli a nie sú na demokratickom Západe až takou zriedkavosťou, ako by sa mohlo zdať. Ak si vezmeme len najnovšie dejiny po rok 1945, tak najčastejšie sa vyskytovali v Taliansku, vo Fínsku, v Portugalsku, Grécku a po roku 1990 aj v Rumunsku, Bulharsku a Česku.

Podľa zakladateľa talianskej politickej vedy Giovanna Sartoriho sa s vládami odborníkov častejšie stretávame v štátoch so silným prezidentom. V rokoch 1956 až 1982 umožňovala fínska ústava takéto postavenie vtedajšej hlave štátu Urho Kekkonenovi. Za 26 rokov stál tento prezident za vytvorením šiestich (!) úradníckych vlád.

V desaťročí 1976 – 1986 mal vďaka vtedajšej podobe ústavy veľmi široké právomoci aj portugalský prezident António R. Eanes. V čase jeho vládnutia sa tam vystriedali tri úradnícke kabinety, zložené väčšinou z nestraníkov.

Obaja prezidenti bez akejkoľvek dohody s politickými stranami tieto prechodné vlády nielen zakladali, ale vo veľkej miere ich aj riadili. Zastupiteľská demokracia sa tam dočasne ocitla v ofsajde. V Taliansku, na rozdiel od Fínska i Portugalska, má prezident slabšie postavenie, preto na Apeninskom polostrove formujú technokratické vlády spravidla relevantné politické strany. Stávalo sa však, že politici sa nevedeli dohodnúť a vtedy úlohu moderátora preberal prezident. Vyznačil sa pritom najmä Oscar Scalfaro, ktorý v 90. rokoch významne prispel k vzniku troch prechodných vlád. Nastupovali spravidla po rozpade alebo kritickom oslabení straníckych vládnych koalícií.

Bútora, Dubovcová, Palkovič Čítajte viac Pozrite si profily nových ministrov: Ktorí odborníci povedú Slovensko do predčasných volieb?

Česká republika mala od svojho vzniku už tri úradnícke vlády, a to v rokoch 1998, 2009 – 2010 a 2013 – 2014. Viedli ich finančníci a ekonómovia.

Kritici podobných vlád, napríklad americký politológ Matthew Cole, im vyčítajú prílišnú koncentráciu moci v prospech elít. Vylučujú totiž z účasti na rozhodovaní o veciach verejných občanov a ich volených zástupcov.

© Autorské práva vyhradené

debata chyba
Viac na túto tému: #história #Tomáš Garrigue Masaryk #Československá republika #úradnícka vláda