Fogaš: Jednorazové zásahy do ústavy sú nebezpečné

Ako hodnotíte neskoršie zásahy do textu ústavy, ktorej ste spoluautorom? Ktoré považujete za najdôležitejšie?

Novelizácie, ktoré sa udiali, súviseli jednak s ďalším medzinárodnopo­litickým vývojom a jednak si ich vynútil vnútorný politický vývoj, ktorý nebol vždy celkom predvídateľný. Z prvej skupiny bola zrejme najzásadnejšia a veľmi potrebná v poradí tretia, takzvaná euronovela z roku 2001. Pravdaže, už keď sme ústavu písali, zapracovali sme do nej, že Slovenská republika môže vstupovať aj do medzinárodných štruktúr – Európskej únie, NATO a ďalších. No nik vtedy ešte nevedel, či nás tam aj budú chcieť. Veď za hranicami sme mali povesť „škaredého káčatka“. Ústavne sme však cestu pre integráciu otvorili. A keď sa neskôr ukázalo, že iba všeobecne deklarovaná vôľa nestačí, pôvodné ustanovenia sa spresnili euronovelou. Myslím si, že táto úprava bola logická. Pracovali na nej renomovaní právnici, predložili ju poslanci Národnej rady SR a vláda, vtedy prvá Dzurindova, sa k zmenám prihlásila. Na základe euronovely vznikla napríklad Súdna rada, inštitút ombudsmana, vytvorili sa nové kompetencie pre Ústavný súd a Najvyšší kontrolný úrad a celkovo pribudli ešte silnejšie prvky fungovania demokratického štátu, ktoré, ako už vieme, vyústili do „úspešného príbehu“ Slovenska.

Dôležitá bola zrejme aj druhá novelizácia z roku 1998, ktorá zmenila voľbu hlavy štátu z parlamentnej na priamu.

O spôsobe voľby prezidenta sme takisto diskutovali už v roku 1992, v procese tvorby ústavy. Ani medzi odborníkmi, ani vo verejnosti však vtedy veľa hlasov za priamu voľbu nebolo, preto sme zachovali tradíciu parlamentnej voľby. Je známe, že prijatiu novely, ktorá to zmenila, predchádzala neschopnosť vtedajších parlamentných strán dohodnúť sa na nástupcovi Michala Kováča. Pravdaže, vtedajšie debaty o kandidátoch silno ovplyvňoval premiér Vladimír Mečiar, podpísali sa na nich vyhrotené vzťahy HZDS s opozíciou. Jedným z navrhnutých adeptov bol napríklad Ladislav Ballek, neskorší veľvyslanec v ČR, vynikajúci človek – lenže politickí lídri už mali voči sebe takú averziu, že neboli schopní dohodnúť sa a jednoducho povedali ,nie'. Tá novela následne prešla celkom hladko. Našťastie, nespôsobila v krajine žiadne neprekonateľné napätie a dodnes nerobí problémy. Nemám nič proti tomu, že si ľudia sami volia na čelo štátu všeobecne rešpektovanú osobnosť, ale myslím si, že v tomto prípade sme od ústavných tradícií bývalého Československa ustúpili príliš rýchlo. Českí poslanci zvolili Václava Klausa za prezidenta až na deviaty raz, naši vtedy rezignovali už po tretej voľbe.

Priamo volení prezidenti sa však cítia „silnejší“, čo sa viackrát prejavilo. Napríklad Ivan Gašparovič odmietol po čudnej voľbe v parlamente vymenovať za generálneho prokurátora Jozefa Čentéša. Andrej Kiska si zase nevybral z navrhnutých ústavných sudcov a neakceptoval niektoré návrhy na ministrov. A tiež sa obaja odvolávali na ústavu.

To slovičkárenie, o ktoré sa opierali, teda či prezident v duchu ústavy čosi „musí“, alebo len „môže“, to boli čisto politické hry, ktoré s výkladom ústavy nemajú nič spoločné. Keby mal u nás väčšiu tradíciu Ústavný súd – pochopme, že ten náš funguje relatívne veľmi krátko – riešili by sa podobné problémy len cez jeho rozhodnutia… Veď on napokon rozhodol aj v spomenutých kauzách. Viete, stále platí, že čo si vláda v rámci svojich kompetencií chce presadiť, to si aj presadí. Ak dnes trebárs šéfa SIS vymenuje prezident na základe návrhu vlády, tá si predsa môže formou obyčajného zákona cez svoju väčšinu v parlamente zabezpečiť, aby ho vymenovala ona. To sme tu už predsa zažili. Nebolo treba na to meniť ústavu. Chybou je, ak marginálne problémy vyústia do ústavných zmien, ktoré sú často sporné či zbytočné. To sa týka aj niektorých ďalších novelizácií.

Môžete byť konkrétny?

Veľmi neštandardná bola napríklad ústavná novela prijatá v roku 2011, po páde vlády Radičovej. Bola za ňou evidentná snaha dosiahnuť kontrolu nad činnosťou kabinetu, ktorý už bol v demisii. Časť jeho právomocí bola podmienená súhlasom prezidenta Gašparoviča. Som hlboko presvedčený, že tá novela nebola domyslená. Ak už táto úprava bola politicky nutná, mala platiť iba pre tento konkrétny prípad a následne sa mali hľadať všeobecne prijateľné pravidlá pre budúcnosť. Možno to bola situácia, ktorej výsledkom mohlo byť zakotvenie možnosti vymenovať do volieb „úradnícku“ vládu. Práve takéto jednorazové „ad hoc“ zásahy do ústavy sú nebezpečné. A nemali by sa pripúšťať. Hovorím to s plným vedomím, že v štáte môžu vzniknúť naozaj veľké konflikty. Na jeho čele však majú stáť politicky zrelí a múdri ľudia, ktorí v danej situácii dokážu nájsť potrebný kompromis. S takou predstavou sme v roku 1992 napísali aj náš text ústavy.

Ako sa pozeráte na ústavné zmeny z ostatného obdobia: jednorazové predĺženie volebného obdobia pre orgány VÚC, ochrana vody či manželstva ako zväzku výhradne muža a ženy?

Tiež s nimi mám problém. Čo sa týka krajských samospráv, jediným cieľom tej novely bolo, pod rúškou „šetrenia verejných financií“, spojiť v budúcnosti regionálne a komunálne voľby. Sú tu však už aj tendencie spájať lokálne voľby s parlamentnými, prezidentské s eurovoľbami. Pritom koncepčne je dobré, ak sa jednotlivé štruktúry moci volia v rôznych časových obdobiach. Ak by tento trend pokračoval, povedie to iba k tomu, že „víťaz zoberie všetko“. Všetko vyhrá ten, na ktorého strane bude momentálne volebná nálada. A čo sa týka ochrany vody či manželstva, celkovo mám pocit, že ak si politické strany potrebujú urobiť marketing – a už to nevedia inak, prichádzajú so zmenou ústavy. Namiesto toho, aby sa pred ústavou sklonili a hľadali riešenie v jej rámci. Nepovažujem podobné zmeny za rozumné ani domyslené. Často im nepredchádza žiadna odborná analýza, nehľadá sa pre ne široký celospoločenský konsenzus. Sú tu len snahy za každú cenu ich presadiť. Ochrana vody? Nerastné bohatstvo, medzi ktoré zdroje podzemnej vody patria, je predsa od počiatku v ústave napísané ako majetok štátu. Otázka manželstva ako zväzku muža a ženy? Isteže, väčšina si myslí, že pár tvoria muž a žena, no ak jestvujú aj iné vzťahy a spoločnosť ich toleruje, načo také veci tlačiť do ústavy?

Bezzubá sa napokon ukázala ústavná novela z roku 2010 o preukazovaní pôvodu majetku. A právnici stále vedú polemiky v súvislosti s prijatím nateraz predposlednej novely z vlaňajška, ktorá zakladá zrušenie Mečiarových amnestií z roku 1998.

Násilné zavlečenie syna prezidenta do cudziny bol nepochybne ohavný počin. Ale na nápravu amnestovaného skutku mali autori ústavného zákona vymyslieť taký text, ktorý by naraz neporušoval viaceré princípy právneho štátu. Medzi tie sa radia: po prvé – zákaz retroaktivity, po druhé – princíp deľby moci, po tretie – princíp nezávislosti súdnej moci. Novela rušiaca Mečiarove amnestie bola opäť ušitá len na jediné konkrétne riešenie. Keby vytvorili nejaké všeobecné pravidlo, platilo by aj do budúcnosti, chápem… No toto riešenie bolo podľa mňa nedomyslené.

Čo poviete na najnovšie politické iniciatívy, ústavne zakotviť penzijný strop či ochranu troch pilierov dôchodkového systému?

Znovu tvrdím, vekový limit aj garancie zabezpečenia v starobe súvisia s momentálnou sociálno-ekonomickou situáciou a majú sa riešiť bežnými zákonmi. Nemyslím si, že takéto úpravy patria do ústavy. Rovnako si však nemyslím, že dôchodkový vek možno predlžovať donekonečna. Ľudia nemôžu odchádzať z práce priamo na cintorín. Rozumný strop má byť stanovený bežným zákonom. Strašiť tu populačnou krivkou či neschopnosťou štátu vybrať dostatok peňazí na penzistov, ktorí si celý život riadne platili sociálne či zdravotné odvody, to je neakceptovateľné. Nájsť zdroje na seniorov, to je pre štát povinnosť!

Predmetom ďalšej uvažovanej novelizácie by mala byť nová forma voľby ústavných sudcov, Niektorí majú byť volení na sedem, iní na päť, časť na dvanásť rokov, aby sa všetci nevymenili naraz v tom istom volebnom období. Ich minimálny vek sa má znížiť na 40 rokov. Váš názor?

Som presvedčený, že nebyť konfliktu medzi prezidentom Kiskom a Národnou radou, ani v tomto prípade by sa ústava nemenila. Príslušný materiál minulý týždeň schvaľovala vláda, zverejnený som ho zatiaľ nevidel, no v princípe si zase nemyslím, že tá novela zabezpečí, že sa ústavnými sudcami stanú ozajstné slovenské právnické špičky. A vidíte, tu sa pre zmenu kladie dôraz na to, aby sa sudcovia nemenili naraz, opačne k názoru razenému pre voľby… Sudcovi všeobecne nemožno prikázať, akým spôsobom má politicky myslieť. Má však byť v rozhodovaní nezávislý, čo sa odvíja od jeho morálnej sily, úrovne vzdelania a sily argumentu, ktorým vie obhájiť svoj verdikt. So znížením vekovej hranice takisto nesúhlasím, nie je pre mňa argument, že keď ktosi mladší chce byť ústavným sudcom, treba mu to umožniť. Už sme to tu raz mali, istý známy politik (Robert Fico – pozn. red.) chcel byť generálnym prokurátorom v čase, keď na to ešte nemal vek. Ústava sa nemenila – a napriek tomu sa stal a je veľkým politikom.

Urobila vaša komisia pri tvorbe ústavy v roku 1992 dobrú prácu? Ako to vnímate po rokoch?

Moja odpoveď sa viaže na dobu, v ktorej sme základný zákon štátu tvorili. Keď na Slovensku jednak ešte nejestvovala vyzretá politická scéna a politické strany len vznikali, a jednak sa v Európe výrazne hýbali hranice štátov. Juhoslávia a neskôr Sovietsky zväz sa rozpadali, naopak, dve nemecké republiky sa spojili. Bolo preto dosť prirodzené, že sme sa aj my vrátili k hodnoteniu ústavných vzťahov vnútri Československa. A že sme chceli napraviť chyby, ktoré sa v bývalom režime stali v súvislosti s (ne)realizáciou ústavného zákona o československej federácii. Dnes to vidím tak, že sa nám vtedy podarilo prijať text, ktorý zakotvil všetky hlavné demokratické princípy. Vrátane voľnej súťaže politických strán, vrátane slobôd, ktoré v tom čase demokratický svet vyznával. Uspokojivo sa nám tiež podarilo usporiadať vzájomné vzťahy medzi jednotlivými mocami v štáte – zákonodarnou, výkonnou a súdnou. Obstáli sme tiež v medzinárodnom kontexte, veď už pri prijatí Slovenska do Rady Európy v roku 1993 bolo konštatované, že naša ústava spĺňa základné atribúty potrebné pre zabezpečenie fungovania štátu. Nedá sa povedať, že by sme boli s výsledkom úplne spokojní, no v rámci možných politických dohôd sa dosiahol konsenzus, ktorý dokázal získať väčšinu aj v parlamente.

Už ste čiastočne naznačili, že aj ústavný zákon o československej federácii z roku 1968 predpokladal, že vtedajšia ČSSR bude mať tri ústavy – slovenskú, českú a federálnu. Prečo z toho potom zišlo?

Áno, článok 142 ústavného zákona predpokladal, že federálny systém bude určitým spôsobom založený na suverenite dvoch republík. Realita súvisiaca s následnou normalizáciou však bola iná. Nevznikli republikové ústavy, ba ani samostatné ústavné súdy, hoci aj tie boli v pôvodnom texte zakotvené. Pravdou je, že vtedajšia moc si uvedomovala, že právne pomery postupne smerujú ku koncentrácii moci vo federálnych orgánoch, čo nie je celkom dobré východisko pre pokojné spolunažívanie oboch národov. Aj preto, no až koncom 80. rokov, keď sa už chýlilo k politickej zmene, vznikla na akejsi báze Národného frontu komisia, ktorá začala pracovať na novom texte ústavy.

Počas normalizácie vznikla aj idea „trojjedinej“ ústavy. Prečo sa neuskutočnila?

Áno, aj taká diskusia bola, že by mala existovať jedna ústava, ktorá by nahradila všetky dovtedy platné ústavné normy a zakotvila aj ústavné postavenie orgánov dvoch republík. Táto myšlienka žila aj po zamatovej revolúcii, hovoril o nej napríklad nebohý prezident Václav Havel. Čiže aj po novembri 1989 tu stále boli snahy istej časti českého politického spektra nenaplniť ducha zákona o federácii. Z toho neskôr vznikali konflikty, veľký bol okolo kompetenčných zákonov, okolo financovania oboch republík a podobne. Tie problémy otváral už samotný fakt, že išlo o federáciu, Československo bolo jedným colným územím, malo jednu menu, jednu armádu, jednu políciu a hierarchicky usporiadaný systém mocenských orgánov – a o mnohých veciach sa rozhodovalo zásadne len v Prahe. Bolo preto v tom čase potrebné pochopiť aj emancipačné snahy slovenských politických síl a „rozvoľniť“ tieto striktné kompetencie. Spočiatku sa zdalo, že to možné je. Asi poslednou šancou na záchranu federácie bolo rokovanie vo februári 1992 v českej obci Milovy, kde sa prijala akási kompromisná dohoda o fungovaní štátu. No predsedníctvo SNR s ňou nesúhlasilo a Česi sa ňou potom už ani nezaoberali. Takže konsenzus sa už dosiahnuť nedal.

Ako pokračovala cesta k prijatiu samostatnej slovenskej ústavy?

Už v roku 1990 sa v rámci vtedajších možností začal tvoriť na Slovensku ústavný text, ktorý v tom čase ešte rešpektoval existenciu federácie, no zároveň vytváral predpoklady, že si našu krajinu budeme do značnej miery riadiť sami. Vznikla prvá komisia, ktorú vytvorilo predsedníctvo SNR. Viedol ju profesor Karol Plank, veľmi bystrý a schopný právnik z Katedry občianskeho a rodinného práva Právnickej fakulty UK. Významnú rolu v nej v tom čase zohrával aj profesor Jozef Prusák, do textov výrazne hovoril aj neskorší minister spravodlivosti Marián Posluch. Komisia mala zloženie kopírujúce politické spektrum, inak to ani nešlo, ale bolo v nej dosť kvalifikovaných ľudí, aby vznikol seriózny základ textu, na ktorom sa dalo ďalej pracovať. Neskôr ho upravila ďalšia komisia a upravený text vo variantoch bol predložený na celonárodnú diskusiu, ktorá spočívala v debatách o tom, ako vlastne hľadať kompromis, ktorý by ešte zachoval federatívne usporiadanie a súčasne už naplnil ambície tých politických síl, ktoré si mysleli, že republiky by mali mať viac kompetencií. Po volebnom víťazstve ODS v Česku a HZDS na Slovensku v roku 1992 sa uskutočnili povestné rokovania vo vile Tugendhat v Brne. Ich výsledok nám nebol celkom dobre známy, pretože rozhovor, ktorý sa uskutočnil pod stromom medzi dvoma lídrami, zostal utajený. Takže sme skôr odhadovali, ako sa veci pohnú ďalej. Nastal čas začať písať text ústavy suverénneho štátu.

Kedy a ako ste sa vy stali členom komisie na prípravu ústavy?

Správanie českých politikov po voľbách v roku 1992 už jasne naznačovalo, že dochádza k rozvoľneniu spoločného štátneho zväzku. Na Slovensku bolo vyvrcholením prijatie Deklarácie o zvrchovanosti 17. júla, následne prezident Havel abdikoval a bolo zrejmé, že aj česká strana už so zánikom federácie počíta. Veď víťaz volieb, ODS reprezentovaná Klausom, sa už neuchádzal o post federálneho, ale republikového predsedu vlády. Dá sa povedať, že medzinárodnopo­liticky sme mali dosť informácií o tom, že rozdelenie síce nie je proces vítaný, ale pokiaľ bude pokojný, nebude ani odsúdený a obe nové republiky budú uznané, čo sa aj stalo. Po prijatí deklarácie vznikla komisia v zložení HZDS, SNS, SDĽ plus nejakí odborníci, ktorá začala v Trenčianskych Tepliciach pracovať na ústave samostatnej Slovenskej republiky. Tá neskôr bola prijatá. V tej komisii som pracoval aj ja.

V tom čase bolo publikovaných až päť verzií ústavy, ktoré vypracovali vtedajšie relevantné politické sily. Ako sa líšili?

Nie päť, bolo ich až deväť. Vznikali, akoby každá politická strana chcela získať body na tom, že predloží svoju vlastnú ústavu. Tie verzie núkali prakticky všetky možnosti riešenia vnútorných vzťahov medzi mocenskými orgánmi štátu – bol tam aj prezidentský režim ako v USA, premiér Mečiar zase predložil návrh s prvkami kancelárskeho systému podľa vzoru Nemecka a Rakúska. No v tej zložitej prechodnej dobe, keď bolo treba hľadať najmä spoločenský konsenzus a sociálny zmier, sme usúdili, že nie je dobré koncentrovať priveľa moci v rukách jednej osoby. Niektorí jednotlivci zo SNS či z HZDS navrhli dokonca vrátiť sa k ústave vojnového Slovenského štátu. Mne sa zdal inšpiratívnym aj text španielskej ústavy, demokratickej, ktorá vznikla po porážke režimu generála Franka. A dosť ma tiež inšpirovali švajčiarske ústavné predpisy, niektoré ich prvky sa mi zdali prakticky aplikovateľné aj u nás. Medzi návrhmi boli aj texty rešpektujúce naše parlamentné tradície s tromi nezávislými piliermi moci, ku ktorým sme sa napokon priklonili. Snažili sme sa však pracovať tak, aby sa všetky parlamentné strany vo finálnom návrhu našli, inak by v SNR nebol priechodný.

Ako ste zohľadnili skutočnosť, že Slovensko v čase zrodu ústavy ešte nebolo samostatným štátom?

Samozrejme, v tom období sme stále boli súčasťou federácie. Ani v auguste 1992, keď sme už na ústave pracovali v Trenčianskych Tepliciach, sme, pravdaže, nemali žiadnu inštrukciu – robte to tak, že ku koncu roka federácia zanikne. Napokon sme sa zhodli, že ak máme napísať priechodný text, pokúsime sa to urobiť tak, akoby šlo o ústavu úplne suverénneho štátu. S tým, že účinnosť niektorých článkov bude odložená až do zániku federácie. Okolo toho vznikol známy veľký konflikt, keď aj premiér Mečiar prišiel do parlamentu a dosť hrmotným spôsobom na nás poslancov – členov ústavnoprávneho výboru – nakričal. No my sme vtedy ešte nemohli do návrhu jednoducho natvrdo napísať, že máme vlastnú menu, emisnú banku, armádu, políciu, veď by to znamenalo chaos… Napokon sa prijal kompromis, do ústavy sa napísal jeden článok, ktorý odložil účinnosť všetkých ustanovení, ktoré v tom čase boli komplikované.

Ústava bola napokon v SNR prijatá jasnou väčšinou 114 zo 134 prítomných poslancov. Hlasovalo sa aklamačne, všetci poslanci sa postupne postavili a vyjadrili svoj postoj. Formulkou „Som proti tomuto zneniu ústavy“ hlasovali poslanci KDH, dodnes sa im preto vyčíta, že neboli za samostatnosť. Pritom práve oni začali ako prví hovoriť o samostatnej „stoličke a hviezdičke“ pre Slovensko v EÚ.

Problém kresťanských demokratov tkvel v tom, že ich politický postoj nebol dosť čitateľný. Spomínali síce slovenskú „stoličku a hviezdičku“, ale len v súvislosti s budúcim vstupom do EÚ. A nikto z nich jasne nevysvetlil, čo by to malo znamenať. Majú byť Česká a Slovenská republika prijímané do EÚ ako samostatné štáty? A dovtedy bude čo? Federácia? A podmienky vstupu do EÚ vyrokujú republiky – alebo federácia? A zakotvenie medzinárodných zmlúv do nášho právneho systému budú dojednávať ministerstvá zahraničia jednotlivých republík alebo iba jedno federálne? Nikto z KDH nám na tieto základné otázky nevedel odpovedať. Mali aj ponuku zúčastniť sa na rokovaniach v Trenčianskych Tepliciach, ale neprijali ju. Hoci napríklad Ivan Šimko to vtedy podľa mňa veľmi ľutoval. Myslím, že to bol ich politický protest, forma politickej prezentácie, pretože podľa nich mal byť ten text ústavy iný, hoci samotnú ústavu neodmietali. V tom bola tá „slovná hračka“ pri hlasovaní.