Ako znižovať počty úradníkov, keď ich nikdy nie je dosť?

Nijaký štát sa bez byrokracie nezaobíde. Problém vzniká, keď sa v nej zahniezdi byrokratizmus a keď sa táto hydra utrhne z reťaze, úplne prepadne iracionalite a začne umŕtvovať každú činorodosť, povedané slovami Alberta Einsteina.

Alebo keď si vystačí sama s problémami, ktoré si viac-menej sama aj vymýšľa. To je zasa parafráza na satiricky myslené zákony Cyrila N. Parkinsona. Ale už vážne: objektívne býval u nás akútny nedostatok úradníkov predovšetkým po prevratoch alebo po vzniku nových štátnych útvarov v tomto zemepisnom priestore.

V roku 1919 po zrode Československa chýbali na Slovensku úradníci vo všetkých sektoroch a na všetkých úrovniach verejnej správy. Maďarská byrokracia, ktorá tu ostala po bývalom Uhorsku, buď založenie novej republiky sabotovala, alebo odmietala zložiť predpísaný sľub jej vernosti.

Čítajte aj Prázdne pridlhé reči a násilie v parlamente majú dávnu tradíciu

Aby vôbec mohli začať fungovať úrady, školy, pošty, notariáty či železnice, bolo treba presunúť na Slovensko desaťtisíce odborníkov z Čiech a Moravy.

Niektorí sa medzitým vrátili domov, ale ako uvádza historik práva Bruno Čanády, ešte v roku 1930 pôsobilo v tunajšej verejnej správe 9 874 Čechov a len o niečo viac – 11 363 – Slovákov. Ostatní zamestnanci boli nemeckej alebo maďarskej národnosti.

Verejná správa na celom Slovensku vtedy zamestnávala 23 911 pracovníkov. Na porovnanie – dnes len na ministerstvách a Úrade vlády pracuje vyše 37-tisíc úradníkov.

Skúste vyžiť z úradníckeho platu

Presne pred sto rokmi, začiatkom jari 1924 priniesli viaceré noviny výzvu „Slováci, hláste sa do štátnych služieb“. Písali o stovkách uprázdnených miest na súdoch, vo finančnej správe či v notárskych úradoch. „Na vypísané súbehy niet uchádzačov,“ informoval Slovenský denník. A trocha aj strašil:

„Ak sa budú Slováci strániť štátnej služby, budú musieť prijímať do nej hoci aj Maďarov.“

Prvá ČSR bola unitárnym štátom, jeho ústredné orgány sa nachádzali v Prahe a Slovákov bolo v nich ako šafranu. Konkrétne k 1. januáru 1936 ich tam pracovalo iba 125, čo bol zhruba 1,5-percentný podiel z celkového počtu vládnych a iných úradníkov.

Darmo, že predsedom vlády bol v tom čase už Slovák Milan Hodža, ani zaňho sa na tom veľa nezmenilo. Mimochodom, už vtedy vzniklo trocha hanlivé označenie „pražský Slovák“ pre tých, čo pracovali na ministerstvách a ďalších ústredných orgánoch moci v "stovežatej“.

Od leta 1927 bol najvyšším administratívno-politickým orgánom na Slovensku Krajinský úrad na čele s krajinským prezidentom. Bol slovenskej národnosti a usmerňoval celú štátnu správu na Slovensku, predovšetkým 79 okresných úradov (toľko vtedy bolo okresov), vedených okresnými náčelníkmi.

Všade chýbali úradníci, krajinský úrad nevynímajúc. Napríklad na úseku vnútra bolo 11 tabuľkových miest vládnych radcov, ale ešte aj vo februári 1938 sa štyri nedarilo obsadiť.

Nedostatkovým „tovarom“ boli naďalej kvalifikovaní, takzvaní koncepční úradníci, a to aj na nižších úrovniach verejnej správy. Ich prácu vykonával na mnohých miestach pomocný personál. Veľmi často sa tak dialo na notárskych úradoch, kde v roku 1924 chýbalo okolo 400 notárov s ukončeným právnickým vzdelaním.

„Kvalifikovaných Slovákov veľmi biedne honorujú, z toho platu sa dnes nedá vyžiť,“ upozornili na jednu z hlavných príčin Lidové noviny, vychádzajúce vtedy v Brne. Ako je potom možné, že českých odborníkov táto skutočnosť neodrádzala od príchodu na Slovensko?

Jednak to dostávali od nadriadených orgánov takpovediac príkazom a jednak – s prácou na Slovensku sa spájala vyššia odmena v podobe „odlučného“ a ďalších príplatkov. Ďalšou príčinou „deficitu kádrov“ boli zlé pracovné a sociálne podmienky v odľahlejších regiónoch Slovenska.

„Do Svidníka odmieta ísť ženatý úradník a zo slobodných tam každý vydrží tak jeden rok, najdlhšie dva roky,“ informoval pred sto rokmi Slovenský denník. „Košický županát tam vyslal za päť rokov 11 notárov, ale všetci po krátkom čase žiadali o preloženie. Nemali kde bývať, svidnícky notár spával na pracovnom stole.“

Nedostatok Slovákov vo verejnej správe pretrvával aj v nasledujúcich rokoch, hoci vysoké školy medzitým končilo čoraz viac slovenských študentov. Ľudácka elita a jej tlač tvrdili, že za všetko môžu Česi, ktorí obsadili lepšie miesta.

Keď však po vzniku Slovenského štátu tunajšia vláda poslala tisíce Čechov späť za rieku Morava, staronový problém – nedostatok kvalifikovaných ľudí vo verejnej správe – sa prejavil s novou silou.

Slovákom sa do Prahy nechcelo

Kvalifikovaní úradníci prechodne chýbali aj po prevzatí moci v Československu komunistickou stranou. Pri likvidácii „buržoázneho“ štátneho aparátu lietali aj triesky. Do výroby na „prevýchovu“ podľa paragrafu „o strate dôvery“ posielali vtedy odborníkov, ktorých nebolo kým nahradiť.

Viacerých politicky „nepohodlných“ vysťahovali z veľkých miest na vidiek. Zo zistení historika Jana Peška vyplýva, že v rámci tejto „očisty" muselo Bratislavu opustiť len od konca roku 1948 do polovice nasledujúceho 433 takzvaných nežiaducich osôb s rodinami. V úradoch ich mali nahradiť rýchlokvasení absolventi rôznych kurzov so správnym robotníckym pôvodom.

Efektívnosť práce novej byrokracie však povážlivo zaostávala za požiadavkami, čo sa muselo negatívne prejaviť na stave ekonomiky. Komunisti hľadali v takýchto prípadoch návod na nápravu v učení „veľkého Lenina“.

A tak si nielen v Moskve, ale aj v Prahe prečítali jeho posledné, dovtedy nepublikované state, v ktorých krátko pred smrťou prehodnotil svoje utopické predstavy a priznal: „Bez buržoáznych špecialistov sa nemôže zaobísť ani diktatúra proletariátu.“ Počas politického odmäku mnohým potom umožnili vrátiť sa k pôvodnej práci.

Odvtedy neuplynulo veľa času a s úradníctvom nastal ďalší problém. Začiatkom roku 1969 sa totiž Československo stalo federáciou. Vznikol federálny parlament – Federálne zhromaždenie, federálna vláda i dve republikové vlády – v Prahe a v Bratislave.

Tvrdým orieškom bolo najmä zháňanie Slovákov do výkonných federálnych orgánov. Niežeby nebolo dosť vhodných vysokokvalifi­kovaných kandidátov. Málokomu sa do Prahy chcelo.

Aj pred januárom 1969 slúžilo v Prahe na ústredných úradoch iba 540 Slovákov, čiže zlomok z celkového počtu takmer 14-tisíc ich zamestnancov. V porovnaní s prvou republikou sa situácia v tomto ohľade ani po desaťročiach veľmi nezmenila.

Pre zaujímavosť – zo 109 námestníkov ministrov bolo iba 15 slovenskej národnosti, zo 605 vedúcich odborov a riaditeľov sekcií iba 53 Slovákov. Nerovnosť sa prejavovala aj v zahraničnej službe ČSSR, pred vyhlásením federácie bol v nej podiel diplomatov slovenskej národnosti len 14 percent.

Čiže obrovský nepomer, ktorý sa v nových štátoprávnych podmienkach mal zásadne zmeniť. Vo federálnych orgánoch mali zo 4 500 pôvodne plánovaných miest až tretinu obsadiť Slováci – teda 1 500. To sa však nepodarilo naplniť ani za dvadsať rokov. Vybraní kandidáti sa najčastejšie odvolávali na manželky, ktoré by si tam ťažko hľadali vhodnú prácu, a potom na deti: v Prahe nebolo slovenskej školy.

Vo vtedajšej Pravde už v januári 1969 vyšiel článok, ktorý poukazoval na tieto problémy. V skutočnosti však Slováci strácali záujem o prácu v Prahe aj – ak nie predovšetkým – z iného dôvodu.

Čítajte aj Neodolateľné pokušenie priamo zvoleného prezidenta. A kto zariadil, že komunistický parlament zvolil disidenta Havla?

Od Nového roku 1969 vznikalo v Bratislave šestnásť republikových ministerstiev a ďalších ústredných úradov, ktoré zháňali pracovníkov. Malo sa v nich zamestnať dovedna 4 200 úradníkov, čiže iba o tristo menej ako vo federálnych orgánoch.

Ukážme si to na príklade ministerstva financií, ktoré v unitárnom československom štáte – do roku 1960 – malo svojho predchodcu v Povereníctve financií. Zbor povereníkov, to bola po vojne akoby slovenská vláda, ktorej však v priebehu nasledujúcej centralizácie štátnej správy postupne „osekávali“, právomoci.

Napokon v tom roku 1960 zbor zanikol a s ním aj Povereníctvo financií, na ktorom dovtedy pracovalo približne 260 ľudí.

„Namiesto neho vznikol odbor pre vecí finančné SNR s 55 pracovníkmi,“ približoval nám svojho času situáciu Bratislavčan Jozef Smatana, dlhoročný pracovník povereníctva. „Každoročne predkladal návrh štátneho rozpočtu za Slovensko pre Ministerstvo financií ČSSR v Prahe, kde s ním nakladali podľa vlastného uváženia.“

Oklieštili aj právomoci samotnej Národnej rady. Po Bratislave koloval vtip, že predsedom SNR by mal byť známy komik, herec Fero Dibarbora. Vraj keď Národná rada nemá žiadne kompetencie, tak nech je tam aspoň „sranda“.

Kto riadi, ten nekontroluje

V roku 1993 Slováci prvýkrát v dejinách získavali demokratickú štátnosť, stávali sa sami sebe pánmi.

Ale už v chode učenia sa stávali ministrami a inými vysokými vládnymi úradníkmi. Už sa nemuseli kvôli tomu sťahovať do Prahy a dostávať od rodákov nelichotivú nálepku „federálnych“ či "pražských“ Slovákov.

Naopak, mnohí z nich sa vracali zo „stovežatej“ do Bratislavy, aby nastúpili na voľné posty napríklad v kancelárii slovenského prezidenta. Alebo na veľvyslanectvách SR v zahraničí.

Mohlo by sa zdať, že dva malé nástupnícke štáty na mieste bývalého Česko-Slovenska, sa uspokoja s menším počtom úradníkov. Ale stal sa opak, byrokracia na oboch stranách Moravy pokračovala v bujnení a bujnie dodnes.

Potvrdil sa predpoklad Stevena Burglasa, ktorý aktualizoval Parkinsonove zákony, že ani automatizácia nebude mať významný vplyv na veľkosť alebo efektívnosť byrokracie. Nástup počítačov to len potvrdil.

Na Slovensku dali tomuto trendu za pravdu zistenia Najvyššieho kontrolného úradu (NKÚ). „Počet úradníkov štátnej správy sa od roku 1995 zvýšil a niektoré činnosti sa vyskytujú duplicitne,“ konštatoval NKÚ v správe z roku 2002.

Štátna byrokracia trpela na Slovensku za Mečiarových i Dzurindových vlád zhruba tými istými neduhmi ako za bývalého režimu. Napriek všetkým pokusom o racionalizáciu bola naďalej prebujnená, podplatná a rozhadzovačná.

Tieto jej nešváry by sa zrejme dali udržať v medziach istej únosnosti, keby v štátnych inštitúciách fungovali aspoň základné kontrolné mechanizmy. Inými slovami, keby skutočne platilo ono staré známe „kto riadi, ten kontroluje“.

Na slovenských ministerstvách síce majú vlastné, niekde aj početné útvary vnútornej kontroly, musí však prísť až kontrolná skupina zvonku, aby niečo skutočne nekalé aj odhalila.

Takmer všetky politické strany pred parlamentnými voľbami sľubovali rušenie niektorých ministerstiev a ústredných úradov, ako aj zlacnenie štátnej administratívy. Po voľbách sa ich počet buď nemenil, alebo, naopak, zvyšoval sa a rástli aj s tým spojené náklady.

Problém však nebude v počte ministerstiev (u nás ich býva 14 až 15, kým napríklad v Izraeli až 34), ale v ich veľkosti. Počas rozsiahlej transformácie systému verejnej správy na Novom Zélande prijali svojho času zákon, podľa ktorého ministerstvo nemôže mať viacej zamestnancov ako 50.

U nás má každé niekoľko stovák, dokonca aj 600. Kvôli spravodlivosti však poznamenajme, že novozélandská vláda má dnes 20 ministrov, plus ôsmich bez kresla, ktorých nemusia prizývať na zasadnutia kabinetu.

Príčiny bujnenia byrokracie vo vrcholnej politike u nás treba hľadať okrem iného v pomernom volebnom systéme, ktorý generuje troj- až päťčlenné vládne koalície. Každý koaličný partner si nárokuje primeraný (často i prehnaný) počet rezortov, úrad vicepremiéra, úrad vládneho splnomocnenca a podobne.

Ako ináč majú uspokojiť svojich ľudí, ktorí tak dlho sedeli na „opozičnej diéte“ a konečne si môžu privoňať ku skutočnej moci?

Fico predsa už raz v minulosti sľúbil, že výrazne zníži počet štátnych úradníkov. Nie síce o tretinu, „len“ o pätinu, ale aj to sa ukázalo nad sily vtedajšej koalície. Podľa politických odporcov predseda Smeru v predvolebnej kampani vedome zavádzal.

Sociálnodemokra­tické vlády v celej Európe sú predsa známe tým, že potrebujú silný štátny aparát, ináč by úlohu štátu oslabovali.

Potom však zavádzala aj pravicová Dzurindova vláda, ktorá štátnu správu nezoštíhlila, hoci si to predsavzala v programovom vyhlásení. Do konca jej funkčného obdobia pribudlo vyše 7-tisíc úradníkov.

Za vlád Igora Matoviča, Eduarda Hegera a Ľudovíta Ódora sa situácia nezlepšila. Za tri roky vzrástol ústredný štátny aparát o viac ako tritisíc úradníkov.

Navyše, takmer 9-tisíc sa do oficiálnych štatistík nedostalo. Toľko bolo na ministerstvách donedávna „dohodárov“, čiže osôb, ktoré pre štát pracujú na dohodu.

Jeden dobre platený „dohodár“ pripadal zhruba na štyroch riadnych zamestnancov. Pritom okolo 1 800 tabuľkových miest na ministerstvách bolo neobsadených.

Čiže možno prijímať ďalších úradníkov? Alebo sa ich počet bude naozaj znižovať? Dajme sa prekvapiť.<PE>

Kto všetko môže za rast eurobyrokracie

Je prebujnená eurobyrokracia skutočnosťou alebo len mýtom? V ostatnom čase sa otázka stala predmetom vedeckého bádania, jeho prvé výsledky však nedávajú jednoznačnú odpoveď.

Podľa profesora Jana P. Voglera z Univerzity v Kostnici (Konstanz, NSR) je časté vykresľovanie Európskej únie ako spoločenstva ovládaného jednou obrovitou byrokraciou vzdialené realite.

„Predstava, že orgány EÚ rozhodujú prostredníctvom nevolených úradníkov, je v rozpore so skutočným polycentrickým (mnohostredovým) charakterom únie,“ tvrdí bádateľ.

V svojom výskume Vogler porovnal federálnu byrokraciu Spojených štátov so správnym aparátom EÚ. Na prvý pohľad sa môže zdať, že ide o porovnanie blchy a slona.

Zatiaľ čo federálna byrokracia USA má viac ako dva milióny zamestnancov, ktorí spravujú územie s približne 330 miliónmi obyvateľov, 60-tisíc bruselských eurobyrokratov zodpovedá približne za 440 miliónov občanov únie.

„Byrokracia EÚ je pomerne malá a má ďaleko od toho, aby sme ju vykresľovali ako byrokratické monštrum,“ uzatvára Vogler.

Takýto záver by zaiste vydržal kritiku, keby EÚ bola „superštátom“ alebo federáciou podobnou USA. O tom zatiaľ iba snívajú stúpenci jej radikálnej transformácie. Ibaže dnes je integračným zoskupením 27 národných štátov, z ktorých každý má svoju početnú národnú byrokraciu.

Taliansky politik Andrea Pegan sa ponoril hlbšie do štatistik, aby preskúmal štruktúru a trendy rozvoja eurobyrokracie. Zistil, že až tri štvrtiny všetkých zamestnancov pracujú v Európskej komisii, Európskom parlamente a Európskej rade. Ostatných nájdeme v ďalších šiestich podstatne menších orgánoch.

Čítajte aj Dohoda Beneša so Stalinom. Zmluva s diablom alebo s osloboditeľom?

V roku 2016 mala celá EÚ bezmála 40-tisíc úradníkov (v 90. rokoch, pred rozšírením únie na východ, to bolo 23-tisíc). Ako je možné, že za sedem rokov vzrástla eurobyrokracia takmer o tretinu?

Otázka je oprávnená o to viac, že po finančnej kríze v roku 2008 sa EÚ zaviazala znížiť počet svojich zamestnancov do roku 2018 o päť percent.

Pegan si netrúfa odpovedať na túto otázku, len predpokladá, že za bujnenie eurobyrokracie môže tak centrála EÚ, ako aj členské štáty, ktoré do nej vysielajú čoraz viac svojich „národných“ úradníkov. A že ozdravenie situácie si vyžiada politické riešenie.

Dodajme ďalšiu hypotézu. Je pravdepodobné, že rast bruselského úradníctva má spätnú väzbu a spôsobuje „nafukovanie“ štátneho aparátu v členských krajinách EÚ.

Množiace sa smernice, predpisy, formuláre z Bruselu a Štrasburgu rozmnožujú rady úradníctva v národných štátoch. Skratka, začarovaný kruh…